专家大咖说

首页 热点视角 专家大咖说 陈大伟:如何撬动建筑施工安全作为推动建筑业体制机制改革的切入点

陈大伟:如何撬动建筑施工安全作为推动建筑业体制机制改革的切入点

2019-06-20 18:58:55

 

建筑业是我国国民经济的支柱产业,经过30多年的改革发展,建筑业的建造能力不断增强,产业规模不断扩大,到2017年,全国建筑业总产值达21.40万亿元,建筑业增加值达5.57万亿元,占国内生产总值的6.73%。但也要看到,建筑业仍然“大而不强”,监管体制机制不健全、工程建设组织方式落后、建筑设计水平有待提高、质量安全事故时有发生、市场违法违规行为较多、企业核心竞争力不强、工人技能素质偏低等问题较为突出。这些问题严重制约影响了建筑业的持续健康发展。

为解决上述问题,国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号),这是建筑业改革发展的顶层设计,从深化建筑业简政放权改革、完善工程建设组织模式、加强工程质量安全管理、优化建筑市场环境、提高从业人员素质、推进建筑产业现代化和价款建筑业企业“走出去”等七个方面对建筑业发展提出了具体要求。纵观这七个方面的具体措施,除了工程质量安全方面外,其它六个方面也都在一定程度上给建筑工程质量安全带来直接或间接的影响。在近期召开的全国城乡建设工作会议上,建筑施工安全被明确提出作为我国建筑业体制机制改革的切入点。本文将结合这一背景,对未来如何撬动好建筑施工安全这个切入点,从而更好地推动建筑业体制机制改革,谈一下本人的思考。

 

一、当前建筑业安全生产形势及原因分析

近日,国务院安委办通报全国建筑业安全生产形势。通报显示,建筑事故总量持续保持在高位,事故总量已连续9年排在工矿商贸事故第一位,事故起数和死亡人数自2016年起连续“双上升”。在较大事故方面,房屋建筑及市政工程领域的较大事故占比最大,其余依次是交通建设工程和电力建设工程领域。在事故类型方面,高处坠落和坍塌是建筑业事故主要类型,在一般事故中,高处坠落事故占全部事故总数的48.2%,物体打击占13.6%;在较大事故中,坍塌事故起数占总数的45.1%。

造成当前建筑业形势严峻和情况复杂的原因中,既有长期困扰我国建筑业而一直未能解决的“老问题”,又有由于我国经济社会发展进入“新常态”而带来的“新问题”。“老问题”没有解决,加上“新问题”的出现,从而导致了我国当前建筑业安全生产形势如此严峻和复杂的局面。

首先,多年来一直未能解决的“老问题”归纳起来主要体现在以下几个方面:

一是建设工程各方主体安全责任不能有效落实。首先,建设单位违法基本建设程序,招投标环节忽视安全,安全费用投入不足,要求施工单位垫资、抢工期现象仍然普遍存在;其次,施工企业安全管理能力严重不足,安全管理基础薄弱,安全投入和安全管理人员配备不能满足施工企业安全生产的需要;最后,监理单位不能认真履行安全监管职责,勘察、设计单位对工程前期安全因素重视程度不够,对施工阶段安全考虑不足。

二是施工现场安全管理混乱,总包单位对分包队伍管理松懈,施工现场违法违规现象严重,安全技术交底效果差,农民工未经培训或培训不到位、不合格就进入施工现场从事施工作业,特种作业人员没有资格证书,设备租赁单位无安全保障技术措施。

三是建筑市场不规范,违法分包、非法转包、挂靠等现象仍然大量存在,尤其一些低水平、低素质甚至无资质施工企业和队伍进入建筑市场。

四是政府安全监管不到位,缺位情况严重。由于安全监管职责界定不清,对一些新业态的行业领域安全监管存在盲区,安全监管过分依赖行政手段,事故调查水平不高,事故处罚不够科学,诚信体系建设不完善。

以上是对“老问题”的归纳分析。

 

对造成目前我国建筑业形势严峻和情况复杂的“新问题”进行分析,主要体现在以下几个方面:

一是近年来建筑业持续保持高速增长势头,工程建设规模不断扩大,工程项目愈加复杂,造价低、投入大、协调难、技术新、标准高、工期短、风险高是施工企业面临的新挑战,而目前绝大多数施工企业的管理能力、技术力量、机械装备、施工队伍、资金储备等与快速发展的建筑业无法相匹配,也不适应工程建设的技术要求,使建筑业呈现出当前如此严峻和复杂的局面。

二是面对建筑业规模的不断扩大,传统的、单一的、落后的安全监管方式已经无法完全覆盖监管范围和新形势的需要,对一些行业领域的监管存在盲区、死角和漏洞。作为政府安全监管的重要职能和手段的事故调查工作,存在不规范、干扰多、专业缺、效果差等突出问题,对于事故原因的界定不够科学,事故责任划分不够合理,事故惩戒力度过轻,违法违规成本低,致使违法违规行为频发。对于市场经济的规律和政府监管手段没有深入研究,信息化管理手段在安全监管中的应用程度明显不高,监管效率低下。

三是近年来随着建筑业新技术、新工艺、新装备、新工法的不断涌现,相对应的技术标准、规程、规范等严重缺失,处于空白状态;一些行业领域的技术标准相互重叠、冲突,甚至一些技术标准已经过时仍未修订,在实际中仍然在使用,造成相当大的一部分事故发生。

四是建筑施工企业“两极分化”现象开始明显。一些大型中央施工企业、地方国有重点施工企业和一些大型民营施工企业在建筑业高速发展中,安全管理能力明显提升,取得了很好的安全业绩;而量大面广的中小施工企业为了在市场中生存,不得不以牺牲安全为代价,安全责任不能得到落实,安全投入不足、安全管理基础薄弱,导致伤亡事故不断发生。

 

二、我国建筑施工安全监管体制机制现状

我国建筑安全监管体系经过多年的建设取得了很大成效,目前已经制定出台了以《建筑法》为基础的“三法四条例”和其它各项制度构成的建筑安全法律法规体系框架,形成了包括监督执法、层级监督、项目安全监督备案、事故查处督报和其他专项活动在内的建筑安全监管机制,确立了我国综合监管与行业监管相结合、统一监管与专业监管相结合、层级指导与属地监管相结合的建筑安全监管体制。

虽然我国目前的建筑安全监管体系在实践中起到了很好的事故预防效果,但是深入分析目前的建筑安全生产形势和事故原因可以发现,目前的建筑安全监管无论在监管目标的定位、监管策略的选择,还是监管体制与机制上,都存在诸多问题。

1.安全监管目标与策略模糊

我国建筑安全监管工作基本上围绕保障人员施工安全的目标展开,但一些地方政府和企业仍然存在盲目追求经济发展速度的现象,当安全与经济发展出现矛盾的时候,对人的生命保护就被忽视,也正是由于目标定位模糊不清,导致安全监管策略选择出现偏差,实践中建筑安全监督机构工作内容不明确,对施工企业监管过重而忽视其他主体,监管手段与方式落后,监管效能低,且易遭受外部干扰,事故瞒报、漏报现象屡禁不止。

2.主体责任分配不合理

《建设工程安全生产管理条例》明确了施工单位、建设单位、监理单位、设计和勘察五方主体承担相应的安全责任,这种高度分散的责任体系造成政府部门监管对象多元,不能有效集中资源,市场主体之间的相互扯皮也使得政府部门监管疲于应付,监管效率大打折扣。同时,对部分市场主体安全责任的规定可操作性不强,如规定建设单位要保证合理工期和造价等规定难以有效落实,这给市场主体推脱并逃避责任提供了空间。

3.监管部门职责交叉

目前,我国实行的综合监管与行业监管相结合、统一监管与专业监管相结合、层级指导与属地监管相结合的建筑施工安全监管体制,上述监管体制看似清晰,但在实际运行过程中出现一些问题。

首先,目前的应急管理部门(原安监部门)综合监管职责界定不清。《安全生产法》确定安监部门承担综合监管职责,其主要目的应是发挥对安全生产资源统一管理作用,同时协调支持各部门依法履行各自的安全监管职责。但在建筑安全监管领域,这两大作用效果并不明显。安监部门在实际工作中并没有合理考虑建筑安全监管工作需要,同时在部门协调方面积极作用也十分有限。其次,受限于部门间的职责分工,住建部门对建筑安全的统一监管仅限于政策制定和资质资格管理,而对铁路、交通、电力等行业的施工过程根本无法进行有效监管,无法做到真正意义上的统一监管。目前建筑安全监管行业分隔的状况,既给企业带来了更多负担,也增加了政府部门监管成本,影响监管效能。

4.监管机构性质不明确

《建设工程安全生产管理条例》规定了住房和城乡建设部门可以将施工现场的监督检查委托给建筑施工安全监督机构具体实施。目前,不仅承担了施工现场监督检查工作,还部分承担了行政许可、行政执法等工作的具体实施。但目前建筑施工安全监督人员人均监督面积过大,全国还有40%左右的建筑施工安全监督机构没有纳入同级财政预算,工作经费得不到保障,同时严厉的问责制泛化导致人员队伍不稳定。产生上述问题的重要原因之一,就是目前监督机构的性质不明确所造成的。

5.监管手段不够科学

面对建筑业规模的不断扩大,传统的、单一的、落后的安全监管方式已经无法完全覆盖监管范围和新形势的需要,对一些建筑行业领域的监管存在盲区、死角和漏洞。事故调查工作存在不规范、干扰多、专业缺、效果差等突出问题,对于事故原因的界定不够科学,事故责任划分不够合理,事故惩戒力度过轻,违法违规成本低,致使违法违规行为频发。对于市场经济的规律和政府监管手段没有深入研究,信息化管理手段在安全监管中的应用程度明显不高,监管效率低下。

 

三、建筑施工安全推动建筑业体制机制改革切入路径策略

党的十九大提出了“大力弘扬生命至上,安全第一”思想,党的十八届三中全会提出要全面深化改革,十八届四中全会提要全面推进依法治国,深化改革和依法治国既是建筑安全监管工作面临的重大挑战,更是建筑安全监管工作发展的重要机遇。面对建筑业改革的新形势,政府建筑安全监管体制机制的改革,要基于现实问题,强化顶层设计思维,依靠改革创新和依法行政双轮驱动,撬动好建筑施工安全作为推动建筑业体制机制改革的切入点。

1.从法制层面入手,清晰监管目标、策略及责任分配

(1)清晰监管目标

在现阶段,事故频发并造成施工人员伤亡,是我国建筑安全领域的最突出问题,固然经济发展和财产保护同样重要,但正是由于考虑到经济因素,才造成实践中生产安全事故频发。因此,现阶段我国政府建筑安全监管工作的唯一根本目标就是保障人员施工安全,确立这样的清晰目标,有利于统一认识、聚焦重点,并能统领及指导建筑安全监管各项工作。鉴于《建筑法》的修订工作已经提上议程,在《建筑法》修订中,应更加清晰明确建筑安全监管工作目标就是保护施工人员的生命安全。

(2)明确监管策略

建筑安全监管的目标清晰之后,接下来政府需要制定相应的策略或者说政策来保证目标的实现。根据现代安全管理的系统性原理,良好的建筑安全管理应该是一种全员参与和全过程的管理。对于建筑业而言,这种全员参与和全过程的安全管理应该是建立在能够改变施工企业(承包商)安全行为的基础之上的。因此,在制定安全政策时应通过法律、经济、科技和文化等综合手段,促进以施工企业为核心的建筑工程各方主体在安全上的自我约束机制和以预防事故为核心的安全监管体制机制的形成。

(3)界定关键主体责任

国外发达国家的施工安全管理突出强调业主和承包商的责任,借鉴以上情况,在我国建筑各方主体安全责任体系中,应重点突出并明确施工单位和建设单位的责任。

①作业人员受雇于施工单位,施工单位是施工活动的直接受益者,也是建筑施工安全管理工作的直接实施者,施工单位责任落实对建筑施工安全起着最直接也是最明显的作用,因此应继续强调施工单位安全责任,促使施工单位牢固树立“不安全不施工”的正确理念。

②在当前我国建筑市场,建设单位具有强大的资源配置和调动能力,是最有实力者,承担安全责任能力也最强,因此应强化建设单位的安全责任。一是规定建设单位在与施工单位订立合同时,对施工单位安全责任提出要求,同时支持和督促施工单位落实安全责任;二是规定建设单位需要提供充足安全生产资金并监督施工单位合理使用安全生产资金的责任。

③监理、设计、勘察等单位受雇于建设单位,其保证建筑施工安全的责任来源于建设单位对其安全责任的委托与转移,因此应明确建设单位负有监督监理、设计、勘察等单位履行建筑施工安全责任的义务。

④从有利于建筑安全管理工作的角度出发,应大力推进工程项目总承包、施工设计总承包等建设工程管理方式的实施。

 

2.从体制层面入手,明确监管部门职责与性质

(1)明确综合监管和行业管理的监管范围和职责

新组建后的应急管理部应进一步明确和有专门行业主管部门的安全生产工作协调,要充分发挥住建、铁路、交通、水利等行业主管部门在安全监管中的作用,做好对这些行业主管部门的监督、指导和协调,而不是取代这些部门具体的安全生产的监管主体和责任。此外,应当尽快明确如纺织、冶金等无行业主管部门建设工程安全生产的监管主体和责任,以及工业建筑、农村自建房、高科技园区等领域的监管部门和监管职责。

(2)明确监督机构性质

将有限的执法资源进行合理有效地配置是建筑安全监管面临的重要问题。面对大规模的工程建设,我国建筑安全监管应逐步转向执法检查,重点对各方市场主体安全责任履行效果实施监督,对各项法律法规执行情况实施监督,以及对违法违规行为实施惩罚处理。要充分考虑事业单位改革要求,研究在《建设工程安全生产管理条例》修改时,明确监督机构执法性质,规定其核心工作是对施工现场实施检查执法,同时持续加强监督机构的能力建设。

 

3.机制层面入手,改革创新安全监管机制

(1)转变安全监管方式,提高安全监管效能

政府建筑安全监管应逐步转向执法检查,重点对各方市场主体安全责任履行效果实施监督,对各项法律法规执行情况实施监督,以及对违法违规行为实施惩罚处理。通过查处建设工程有关责任单位的违法违规行为,让监督人员成为真正的行政执法者。加强各级安全监管机构的力量,严格安全监督机构和人员考核,加强教育培训,全面提高安全监督执法水平。合理分配监管资源,实施差别化安全监管,提高安全监管效能。

(2)提高事故调查水平,加大科学处罚力度

对发生事故后的原因进行调查并对相关责任方进行处罚是政府安全监管的重要职能之一。在目前政府简政放权的背景下,建筑施工安全监管部门应发挥这项重要职能的最大作用。建议将目前的有关建筑业事故调查和事故处罚的法律法规和相关规定进行梳理,专门编制适用于建筑业事故调查和事故处罚的指南,明确不同性质的事故调查程序、所适用的处罚条款法律依据,提高事故处罚的权威性和科学性。尤其要加大对违法转包、分包、无资质施工、没有取得安全生产许可证施工等市场行为的处罚力度。

(3)完善建筑业安全诚信体系建设

建筑施工行业的一个突出特点是流动性,企业只注册在一个地区,而项目可能遍布于全国各地,这个特点给建筑安全监管造成了一定的困境。因此,建筑业要尽快完善安全生产诚信体系建设,当务之急要推进建筑安全监管信息化工程的建设,通过各方主体和从业人员的信息系统,建立失信行为企业和个人的“黑名单”,逐步建立以安全信用为核心的新型监管机制。

(4)提升建筑施工安全监管信息化水平

大力推进建筑施工安全监管信息化工程的建设,努力建立覆盖建筑施工企业、建筑施工人员、建筑起重机械、建筑施工项目、建筑施工安全事故、建筑施工安全监管机构及人员等信息的建筑施工安全监管信息系统,服务全国各级监管部门监管工作,从而实现我国建筑安全生产进行全过程的科学化、网络化、信息化监督管理,提高整个建筑业的安全监督管理水平。

 

四、结语

我国建筑业已经进入安全事故的“易发期”,国际经验表明,从“易发期”阶段进入“低发期”的深层驱动要素之一在于政府管理能力的提高。在市场经济条件下,政府没必要也不可能完全依靠行政手段,更重要的在安全监管体制和机制的顶层设计上,应着力通过多种政策工具规范建设工程各方主体对于安全生产的态度和行为,应大力营造良好的安全文化氛围,促使建设工程各方主体在安全上的自我约束和自发致力于安全动力机制的形成。

 

  • {{ val.name }}

    {{ val.createDate }}

    {{ val.title }}

    {{ val.content }}

说点什么

New Builds 1998-2019 广联达科技股份有限公司 |  京ICP备10021606号
京公网安备 110108401054 WEB POWERED BY Z3 STUDIO